20130929 解析中共十八大後的對台政策■文／張五岳

（淡江大學中國大陸研究所所長）
備受各界關注的中共「十八大」已經在去（一○一）年十一月十四日閉幕，隔日的「十八屆一中全會」選出習近平擔任中共「中央總書記」與「中央軍委主席」，正式揭開了習近平時代的序幕。

預計在今年三月初召開的「全國人大」與「全國政協」兩會上，習近平也將正式接任「國家主席」與「國家軍委主席」兩項職務，不僅集黨、政、軍權力於一身，也將擔任「中央對台工作領導小組」組長一職，負責對台工作。

長期以來對台政策對於中共最高領導人而言，不僅涉及到執政基礎的正當性，有時更關乎到歷史地位的評價。因此，歷任最高領導人基於不同的人格特質與領導風格、不同的內外時空環境變遷，與不同時期兩岸關係的互動與實力對比，自然會提出不同的政策方針與策略方法。

路線方針

觀察路線方針最重要的乃是作為黨路線的「政治報告」中，有關兩岸關係與對台政策的論述。它是黨路線方針的指導性綱領，具有相當的位階與高度，但並非具體的策略手段，更非著眼於短期政策，這也是為何在政治報告中總不免要提到鄧小平的「和平統一、一國兩制」與江澤民的「江八點」。

這次十八大報告相較以往具兩大特點：一是將二○○八年十二月三十一日提出的「胡六點」作為現階段對台政策最重要的指導思想文件。二是將兩岸對話協商基礎的「九二共識」正式載入黨的重要文件。不少學者與媒體只從報告提及「胡六點」的主張，就認為北京對於兩岸進行政治談判並簽署和平協議有急迫感，這種論點顯然有待商榷。對此，國台辦副主任孫亞夫十二月二十二日在台北圓山飯店參加蔣孝嚴先生所主辦的「九二共識二十週年論壇」開幕致詞時特別強調，「我們注意到台灣輿論對中共十八大報告中探討兩岸政治關係問題、商談兩岸軍事安全問題、達成兩岸和平協議的主張十分關注。對此，我願談些個人的理解。總的來說，這些主張都是著眼於兩岸關係『長遠發展』，為有利於創造逐步解決癥結性問題的條件」。

人事佈局

觀察對台重要人事改組佈局，中共十八大後，對台最高決策機構—「中央對台工作領導小組」，將在今年三月兩會後完成改組。屆時組長（習近平）、副組長（政協主席俞正聲）與祕書長（可能是國務委員楊潔篪）與小組重要成員（如統戰部長令計劃、中辦主任栗戰書、主管情報的副總參謀長、國安部長耿惠昌、中台辦主任王毅等）都將正式發佈到位。除了作為對台政策的最高決策機構中央對台小組改組外，中台辦與海協會乃至各相關涉台機構的重要人事也將會有若干的更迭。因此，待涉台機構人事底定後，中共對台政策在策略方法上也將逐步落實與推動。

政策設定

觀察對台政策設定上，主要包括戰略目標的設定與策略手段的考量。相較於鄧小平在對台政策上提出了「和平統一、一國兩制」方針，江澤民提出了「江八點」並成功收回港澳，胡錦濤也訂定「反分裂法」與提出「胡六點」，並完成了「三通四流」、「國、共黨對黨談判」與簽署ＥＣＦＡ等十八項協議，開啟兩岸關係和平發展的新局。個人認為，習近平十年主政下的對台政策，最高綱領固然期待在兩岸的和平統一議題上取得重大的成果，最低限度也希望能完成江澤民與胡錦濤任內無法完成的「開啟兩岸政治談判，並能就結束兩岸敵對狀態達成和平協議」此一重大政治議題。

未來三年北京對台工作的期待

北京涉台人士理應深知，在習近平與馬總統只有三年多交集的執政期，要進行政治談判並達成和平協議難度甚高。因此，在未來三年多時間裡，對台工作主要任務期待有四：其一為陸續完成ＥＣＦＡ的後續性協商（服務貿易、貨品貿易、爭端機制、產業合作），深化兩岸經貿合作，並為兩岸和平發展奠定堅實的「物質文明」；其二為兩岸文化協議簽署與社會交流的深化，簽署文化協議不僅是胡錦濤任內未竟之志，對於一貫強調物質文明與精神文明兩手都要抓的中共領導階層，文化協議與深化社會交流不僅可以防範渠等所擔憂的「去中國化」趨勢，更可作為意識形態領域，奠定兩岸和平發展的「精神文明」；其三為完成海基海協兩岸兩會互設辦事處，開啟兩岸和平發展制度化與對台工作前進台灣內部的歷史性里程碑；其四為兩岸縱使不能進入政治議題談判，也要開啟邁入政治對話的歷史進程。這四項重點工作，不論二○一六年台灣藍綠誰勝選，都能形塑一個北京所期待的兩岸政治氛圍，為其結束敵對狀態達成和平協議奠定先期的基礎。

胡規習隨？胡規習改？

在今年三月習近平領導對台工作後，其對台政策究竟是「胡規習隨」或是「胡規習改」？一般認為，從中共「十八大」閉幕後習近平開始主政以來，不論是透過到廣東深圳的首站出訪，宣示以鄧小平改革開放傳人自許，到政治局會議與中央軍委會議召開時所作的親民簡樸與反貪腐的決議，都可以看出習近平的人格特質與決策風格，確實相較胡錦濤時期有著若干明顯差異。加上習近平在福建工作十七年被視為「知台派」，以及當前內外面臨到重大的政經變遷，其對台政策相較以往有何延續與變遷，自然備受各界關注。

個人認為短期內（即在二○一四年以前），中共對台政策仍秉持「胡規習隨」。理由有三，第一是政治報告的定調：十八大政治報告確立以胡六點為指導綱領，這是全黨高度的共識。第二是政策高度評價：現階段北京各界都高度評價對台政策。第三是決策優先次序：習近平甫上台之際，要面對大陸內部諸多政治、經濟、社會的嚴峻挑戰；更要面對外在歐債風暴、中美關係、中日關係、南海議題等全球與區域等重要課題，兩岸關係相較而言，絕非新任領導人亟需處理的優先議題。

雖然短期內「胡規習隨」，但這決不意味著北京對台政策的不變。中共在今年二月底將召開十八屆「二中全會」，確立國家各主要領導階層人士與國務院機構改革方案，十月召開「三中全會」確立重大經濟路線。二○一四年起習近平主政下的對台政策，在年初的「中央對台工作會議」上，將會逐步因應兩岸關係互動發展，以展現新的思維與作為。理由亦有三：第一，隨著習近平接班後權力基礎的逐步鞏固，自然可能在對台政策上體現自身不同的決策風格與特質。第二，二○一四年前，兩岸陸續完成ＥＣＦＡ服務與貨品貿易後續性協商，並開啟兩岸新議題的協商，推動兩會互設辦事處等議題，伴隨著兩岸關係的發展，對台政策自然要與時俱進。第三，二○一四年底台灣即將進行七合一的選舉，選舉結果不僅會影響台灣政黨的勢力消長，同時也將影響到二○一六年台灣的總統與立委的選舉。近年來中共對台政策一貫主張防微杜漸與未雨綢繆，是以對於台灣政局可能發生的重大發展或改變，北京當然不會被動地以不變應萬變。更何況在二○一七年中共即將召開「十九大」，屆時對台政策的成果對習近平的執政地位自有其重要性。

政治互信為關鍵

在中共「十八大後」，從中共官員與涉台學者的言論中可以看出，對於習近平主政下的中共對台政策，北京固然一方面強調有其一貫性，但在面對兩岸互動開展中已經不再提及「先經後政」，反而強調政經不能脫鉤，更不能背離，並主張只有政治互信進一步的深化，不刻意迴避政治的對話，兩岸關係才能健全地發展。對此，個人認為，在兩岸政經互動上，雖然政經原本就難以分離，但若欠缺良好的政治互信與互諒做基礎，兩岸經貿社會議題協議也難簽署。是以，應當正確看待與區分「政治互信深化」、「政治議題對話」與「政治協商談判」三者的關係，其中尤以政治互信為關鍵。

兩岸政治互信的鞏固與深化，主要體現在既要依據各自憲法與法律，更應秉持「求同存異」的「九二共識」與「同意歧見」的「一中各表」，進而「求同化異」，方能深化兩岸政治互信，以為將來的政治談判創造條件。兩岸政治議題的對話係指雖然兩岸政治上存有歧見，雙方官方目前無法正式進行協商，但兩岸社會各界可以先行進行交流與對話，甚而進行共同研究，以為將來正式授權的政治談判奠定基礎。在欠缺主客觀條件與周全準備下貿然進行政治談判，恐將使兩岸陷入僵局甚至破裂，從而影響到兩岸的和平穩定與交流。因此，在兩岸互動上，政治互信深化有其重要性，民生經貿議題協商有其迫切性，民間針對政治議題對話雖有其必要性，但官方授權的政治議題談判仍有其艱困性。