20131202 建構與國際接軌之安全農產品管理制度(199)

　(歷史期刊資料，內容僅供參考)
主任委員　陳武雄

壹 . 前 言

隨著世界經濟的發展、食品貿易的自由化、消費者需求的日益成長、食品科技的進步以及交通與通訊的完善，新鮮食品和加工食品的國際貿易日益成長。惟近年來全球各地因食品來源性疾病的發生率日趨上升，如狂牛症、口蹄疫、禽流感等重大疫病，導致在食品安全和品質要求方面不斷出現爭端，嚴重阻礙了國際食品貿易的發展。在國內亦曾經有農藥殘留、戴奧辛污染、瀝青鴨、有機菠菜沙拉包發現大腸桿菌 O157 以及三聚氰胺等食品衛生安全，造成社會恐慌及經濟損失。

消費者前所未有的極為關注食品的生產、加工及銷售的衛生狀況，日益要求政府應對食品安全及消費者保護承擔更多的責任。當前政府的農業施政方針是「健康、效率、永續經營」，把健康擺在最前面，就是以照顧消費者的健康為施政首要。也只有這樣才能 維護消費者權益，開拓國產農產品國際市場，提昇國際競爭力。

貳 . 國際農產食品管制趨勢與國際規範

聯合國糧農組織 (FAO) 和世界衛生組織 (WHO) 十分重視促進各國食品管制體系的發展，於 2003 年出版公告「強化國家食品管制體系指南」，呼籲各國經立法程序執行食品安全管制措施，以維護國民食的安全。

食品安全是食品國際貿易最受重視的問題，也是最常見的技術貿易壁壘。在國際自由貿易競爭下，農產品外銷之先決條件是品質保證、衛生安全及無檢疫列管有害生物。世界貿易組織 (WTO) 為此特別協議簽訂「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定」 ( 簡稱 SPS 協定 ) ，並委請 FAO 國際植物保護公約秘書處負責制訂一系列的國際標準，作為落實執行 SPS 協定之國際規範。檢疫方面重點為防止外來疫病蟲害侵及依進口國規定執行出口檢疫措施，規定明確，須遵照執行；衛生安全之藥物殘留控制則因國而異。國際間農產品上各種藥物殘留容許標準，其訂定的原則大體相同，惟因其各國國民飲食習慣、國民平均體重、栽種作物種類、病蟲害發生情形、藥劑登記狀況各不相同，故藥物殘留容許標準即大相逕庭。農產品在國際間輸出入流通時，均係以輸入國所訂的標準為準；惟遇輸入國未生產該特定農產品時，則該農產品之藥物殘留即為不得檢出，必須透過國與國之諮商才有機會達成協議，但通常曠日費時。

世界各國為保護其國人飲食的衛生安全，必須制定食品安全管理政策，用以約束國內食品的生產、製造以及進口食品之查驗檢查，尤其是農產食品輸入國，對其進口農產品均訂有嚴格的標準，品質安全門檻並不斷的修正與提高。如日本於 95 年 5 月開始實施「食品中殘留農藥及化學品正面表列制度」，將原有 283 種藥物殘留基準增加至 799 種，包括農藥、動物用藥及飼料添加物，使各國輸日農品之不合格率顯著增加；歐盟對藥物殘留標準則不定期密集下修其限值，歐盟食品中藥物殘留量標準可說是國際間最嚴格者；近年並朝規定在該地區流通之產品須符合 EUROP-GAP 之規範，產品須具可追溯性。故了解各國對食品安全的要求及管制流程，是開拓農產品國際市場很重要的課題。

為建構與國際接軌之安全農產品管理制度，農委會重點策略是農產品生產的源頭管理，其內涵包括：建立完整的組織分工、研修訂定相關法規、落實動植物防疫檢疫體系、強化農業生產資材之安全管理、建構完善之農產品安全監測網、建立安全農產品品牌及認驗證體系、輔導外銷農作物安全品質管理體系、培育農民優良農業生產之理念、研發農產業生產安全管理技術與資材等等，期能為消費者食的安全做全面嚴格把關。茲將其中重要者擇要敘述如后。

參 . 健全農業資材管理體系，
確保農業生產源頭資材品質

農產食品常見之污染物包括農藥、畜牧用藥及水產用藥殘留、生物性毒素、環境污染源如戴奧辛等，故用於病蟲害防治用的農藥、動物用藥品，以及促進生長之肥料和飼料等農用資材品質的優劣及其管理，係生產衛生安全農產品的首要課題。

一. 農藥及動物用藥品管理

為保障農民用藥及農產品的安全，不但農藥及動物用藥的登記許可參照國際上先進國家的管理模式，有嚴格的審查體系進行把關，嚴謹販賣業者管理與教育、市售農藥產品的品質檢查，非法製造的查緝等亦納入經常性檢查範圍，期能發掘問題產品，防止不良的藥物危害台灣的環境與國人的健康。此外，針對地區性不合格作物與不符規定殘留藥劑種類，則責成該地區農藥經銷商、販賣零售業者協力加強宣導農民之正確用藥。

二. 飼料有害物質查驗

畜用飼料中有害物質如農藥、黴菌毒素及重金屬等，每年均進行抽驗，此外亦加強畜牧場管理，落實「畜牧場應置獸醫師或有特約獸醫師，負責畜牧場之畜禽衛生管理，遇有家畜、家禽發病率達百分之 10 以上時，獸醫師應於 24 小時內報告當地主管機關」之規定。

為保障漁民權益、維持飼料品質及消費者權益，經常性對飼料廠及養殖場進行水產飼料抽驗，當檢出有害物質時，則予以封存或銷毀飼料及其原料，並追蹤貨源及要求廠商回收。本年度對飼料加驗三聚氰胺，尤其是含高蛋白質成分之飼料，並加強飼料之原料管控。

三. 肥料成份品質管理

肥料為農業生產之重要資材，近年來台灣地區各種化學肥料年供需量約為 150 萬公噸；各種有機質肥料約為 60 萬公噸，其品質之優劣直接影響農業生產及農民的權益。已往施用肥料僅著重於氮、磷、鉀三要素，且大部分係由台灣肥料股份有限公司生產，因此肥料產銷及品質，均易控管。近年來農家使用肥料已趨向多元化，除三要素肥料外，尚使用各種次量、微量要素肥料、植物生長輔助劑及有機質肥料，且有部分由廢棄物或工業副產品所製成，因此肥料成分複雜，部分肥料甚至含有有害物質，如管理不當，不但農民的權益受到影響，水源、農田及農作物亦有被污染之虞。為了有效執行肥料管理，故制定各種肥料之規格、申領肥料登記證之程序、肥料查驗辦法及劣質肥料之取締等規定；此外為阻止劣質或有害肥料進口，故訂有肥料管理相關法規，每年並加強肥料品質檢驗。

肆 . 建構完善之農產品安全監測網，

培養農民正確生產理念

生產優質之農產品，須有嚴謹的管制制度支持，尤其是檢驗更是制度中很重要的一環。採用國際公認之檢驗方法及標準是必須遵循之原則，無論是上市後衛生單位為消費者的把關，或外銷先進國家的進口檢測，科學性的數據會說話，無法僥倖，亦無法蒙混過關。

一 . 農產品田間 農藥殘留 監測體系

我國農作物農藥殘留監測早已建立完整之體系，田間及集貨場農作物由農委會負責監測，上市農產品則由衛生署負責監測，並以國家標準法定之化學檢驗法進行檢測。

農民的用藥管理，農委會採取「教育」與「管制」的雙管齊下策略。一方面透過經常性的講習，教育農民依政府推薦方法及範圍正確用藥，另一方面，則建立農藥殘留監測體系，執行「田間採收前」及「集貨場」之農藥殘留抽樣檢驗工作。農產品中農藥殘留量若超過衛生署公告之「安全容許量」，即屬不合格的農產品；不合格之農戶由所屬縣市政府及轄區之改良場專家予以追蹤教育，或依「食品衛生管理法」及「農藥使用管理辦法」處以罰鍰（至少新台幣 1 萬 5 仟元），以有效導正農民用藥之觀念。在「安全用藥宣導」及「農藥殘留監測與管制」的策略下，國內蔬果的合格率已達 97 ％， 媲美其他先進國家，不但農民的用藥知識提高，相對的，國人的飲食安全品質也有保障。

進一步為配合安全 農產品品牌及認驗證體系之建立，農委會亦逐步建立農產品 藥物 殘留區域檢驗中心，以構築完善之農畜漁產品安全監測網，落實農產品及其加工品安全檢驗的業務， 維護農產品的安全品質 。

二 . 養殖水產品 安全 監測體系

養殖中水產品品質衛生之監視檢驗，由農委會輔導縣市政府及產業團體負責辦理。養殖期間檢出受污染之漁產品，由縣市政府輔導養殖業者改善，並管制其產品暫不上市。 97 年度魚塭及通路市場之合格率均達 99.95 ％ 。

另縣市政府亦辦理轄區養殖魚塭水產動 物用藥品稽查工作，發現不符規定者，即依法處置， 並列管、輔導業者改善。 97 年度之合格率達 99.97 ％ 。

此外，農委會亦輔導 魚市場定期抽驗上市魚貨之品質衛生，如 新鮮度、色澤、氣味等，並抽驗過氧化氫、硼砂等藥物，凡檢出有污染者，即由縣市政輔導業者改善。

9 月份因消費者對三聚氰胺的疑懼，故分別於雲林、嘉義、台南、高雄及屏東等 5 主要養殖縣之養殖魚塭隨機抽樣台灣鯛、虱目魚、白蝦等 7 種漁產品，於台北魚市場抽樣石斑魚、虱目魚、鱸魚等 3 種漁產品，檢驗三聚氰胺，結果均未檢出。

三 . 畜禽產品安全監測體系

為防範畜禽產品發生藥物殘留，農委會定期進行畜物場用藥情形稽查及肉品市場之豬血清及雞、鴨、鵝等禽肉樣品藥物殘留早期預警之偵測；查獲違用藥者，依法查處及輔導改善，提升養畜禽業者正確安全用藥觀念，以確保畜禽產品食用安全。肉豬血 清、 豬肉、豬肝、雞肉、雞蛋、鴨肉、鴨蛋及生乳等之合格率均達 99 ％ 以上 。

畜禽屠宰之衛生檢查亦是極為重要的安全管理措施，每年豬隻屠宰衛生檢查 500 餘 萬頭，家禽屠宰衛生檢查 1 萬餘隻，另亦加強取締違法屠宰行為。目前雞、鴨、鵝等家禽亦已納入管理，比照豬、牛、羊等家畜，全面執行屠宰衛生檢查。

伍 . 推動安全農產品品牌及認驗證體系，

與國際安全標準接軌

在消費者意識抬頭的時代，相對於食品的外觀、價格與品質，食品本身的安全性已成為先進國家消費者最重視的因素。具前瞻眼光之現代流通業者也爭相營造責任產銷體制與優質消費環境，尋找可信賴的貨源，提供安全、安心的優質農產品，以增進消費者的信賴與支持。

農委會目前積極推動之安全農產品認證制度介紹如下：

一 . 「 CAS 」 優良農產品

CAS 是 Certified Agricultural Standards 之縮寫，是優良農產品證明標章的簡稱，也是台灣國產農產品及其加工品最高品質的代表標幟。 CAS 優良食品制度之推動，主要目的在於提昇國內農水畜產品及其加工食品的製造水準和品質，增進我國農水畜產品附加價值，以維護國人飲食消費之權益，提昇國民飲食生活水準，同時保障農民之收益。

CAS 標章的認證機關為農委會，而驗證機構則有 CAS 協會、財團法人食品工業發展研究所 ( 簡稱食品所 ) 、財團法人中央畜產會 ( 簡稱畜產會 ) 、中華民國冷凍食品發展協會以及財團法人工業技術研究院 ( 簡稱工研院 ) 。 目前 CAS 認證產品包括優良肉品、冷凍食品、果蔬汁、食米、醃漬蔬果、即食餐食、冷藏調理食品、生鮮食用菇、釀造食品、點心食品、蛋品、生鮮截切蔬果、水產品、生鮮蔬果 ( 吉園圃 ) 、有機農產品、林產品、鮮乳及其他經中央主管機關公告者等 18 大類。凡申請驗證廠商及產品，須經學者、專家嚴格評核把關，通過後方授予 CAS 標章證明，產品均標示有 CAS 標章，保證其產品的品質安全無虞。

CAS 標章推行至今已普遍獲得國人的認同和信賴，並已逐漸成為國產優良農產品的代名詞，主要即是因為 CAS 優良農產品具原料以國產品為主、衛生安全符合要求、品質規格符合標準、包裝標示符合規定等之特點。目前總計有 275 家廠商， 6,000 餘項產品，年產值超過 370 億元。

CAS 標章形象藉廠商商譽提升， CAS 標章也幫助廠商拓展市場，這樣相輔相成，使得 CAS 標章更顯珍貴。依據據前台灣區肉品發展基金會於民國 87 年所做的調查數據顯示，在諸多標章中，以 CAS 標章的知名度及辨識性最高，國人對 CAS 的認知度達 80 ％ 以上，因此農委會為整合各項產品之標章及驗證工作，乃以 CAS 為統一標章。未來除了繼續加強協助工廠建立制度、研究提升產品品質及對消費者和通路業者宣導之外，更將處理仿冒或冒用 CAS 標誌案件列為重點工作，以積極防止不肖業者之不法行為破壞 CAS 標誌的信譽。

二 . 「吉園圃」安全蔬果

「吉園圃」是由英文「 GAP 」音譯而來，為 Good Agricultural Practice 之縮寫，意思係優良農業操作。即使用最合乎自然的耕作條件來種植農作物，減少因為農藥而帶來對自然環境的傷害，適時、適地、適種，即能達合理使用農業資材，提高農產品品質之目的。

農委會為鼓勵農民生產合乎安全標準的蔬果，建立具公信力的認證制度，於民國 83 年發布「農產品安全用藥吉園圃標章使用要點」，建立安全品牌的認證制度，並制定嚴格之評審作業，並設計蔬果安全用藥「吉園圃」標章，對於遵守農藥使用方法及檢驗合格之農產品，粘貼或印製於蔬果包裝上。為有效追蹤管制標章之使用流向及產品來源，每個標章均加印吉園圃編號，可依此追蹤農產品生產單位及農戶。期藉由「吉園圃」安全標章的推行，提升優良農產品的競爭力，並且讓消費者能夠明確地辨識安全農產品，增加購買的意願及信心。

「吉園圃」標章之使用管制係採共榮共懲制，因此申請對象必須為市鄉鎮農會、公所或合作社場輔導之蔬果產銷班及依法設立或登記之農場，並不接受個別農戶申請。期能藉著班員間之約束力及技術相互交流，提升集體栽培防治技術。申請時須檢齊相關資料，經鄉鎮輔導單位初審，再經縣市政府邀請農糧署、農改場、藥毒所及 CAS 協會等相關單位複審合格 (97 年度起改由農糧署各區分署負責此項複審會議召開之業務 ) 後，才具「吉園圃」標章使用資格。


目前消費者在各地超市及大都會區之傳統市場均可購得「吉園圃」產品，為進一步鼓勵「吉園圃」產銷班及擴大此品牌蔬果之供給面，並進行產品行銷輔導，由台灣省農會、各縣市政府、台灣省青果運銷合作社、台灣區農業合作社聯合社，負責遴選整合優良「吉園圃」蔬菜產銷班，提供所生產之「吉園圃」蔬菜，運銷供貨台北、三重、台中等農產果菜運銷公司交易。目前取得吉園圃標章的蔬果產銷班有 1100 班，預計 98 年年底可達 2000 班。

三 . 「有機」農產品

有機農業係遵守自然資源循環永續利用原則，不允許使用合成化學物質，強調水土資源保育與生態平衡之管理系統，並達到生產自然安全農產品目標之農業。因此，有機農業的首要目標是使土壤生命、植物、動物和人類相互依存的生態群落保持健康和生產與生活達到和諧的境界。有機農業是一種較不污染環境、不破壞生態，並能提供消費者健康與安全農產品的生產方式。有機農業之定義則因各國法律之規定而不同，隨著農業技術的演變，有機農業法規的要求亦漸趨嚴格。

台灣地區氣候高溫多溼，農業耕作之病蟲害防治與土壤地力維持，相形困難。近年來，農委會各試驗改良場所及相關教學研究單位，除積極培育吸肥力強、抗或耐病蟲害之作物新品種外，並致力於有機質肥料開發、非農藥防治技術，及探討合適間作、輪作模式與溫網室栽培等，並藉生產示範、研討會及農民訓練講習、成果發表及展售品嚐等推廣活動，已有顯著成效。

有機農產品驗證工作自 90 年度起改由民間團體辦理，農政單位則擔負制度建立與監督之任務分工。 92 年農委會發布「有機農產品驗證機構資格審查作業程式」乙種，做為審查民間驗證機構申請案件之依據。目前已有「財團法人國際美育自然生態基金會 (MOA) 」、「財團法人慈心有機農業發展基金會 (TOAF) 」、「台灣省有機農業生產協會 (TOPA) 」及「台灣寶島有機農業發展協會」 (FOA) 等 4 家民間團體通審審查，成為農委會核可授權之有機農產品驗證機構，辦理有機農產品驗證。目前驗證合格農戶有 94 1 戶，驗證面積 2,248 公頃，包括水稻、蔬菜、果樹、茶樹及其他作物。

由於國人生活品質日益提高，對於飲食健康及環境保護特別重視，因此有機農產品之推出，特別受到消費者的青睞。為兼顧消費者與生產者之權益及需求，未來除需落實有機農產品驗證品管制度外，更需積極開拓有機農產品市場、暢通其資訊與物流管道，以確保有機農業得以永續發展。農委會目前正規劃 (1) 利用台糖公司、退輔會農場土地及大面積連續休耕田，推動「有機農業專區」，規劃 足夠的緩衝區，建立長久經營的生產模式 ， (2) 加強有機生產技術及資材之研發與管理， (3) 建構完善管理體系，輔導使用 CAS 有機農產品標章，相信在政府、民間團體、農家及社會大眾自發、自覺地為台灣有機農業共同努力下，國內有機農業的發展必將更加寬廣。

四 . 「產銷履歷」農產品

「農產品產銷履歷制度」是農產品從「農場」到「餐桌」所有產銷資訊公開、透明及可追溯的一貫化安心保證制度，亦即由產地到銷售過程完整紀錄，讓消費者從消費終端就能掌握重要產銷資訊。其目的在於透過食品產銷過程的公開化、透明化與可追朔性，以保障消費者所購買之農產品是安全、可安心及可信賴的。

實施農產品產銷履歷制度，則當農產品因安全問題而造成事故時，可循線追溯產銷流程，透過鎖定焦點，追蹤產品的責任源頭，將問題有效隔離、處理，進行正確、迅速的回收或撤除作業，以免波及其他無辜的生產者或物流業者，達到降低產銷風險及釐清法律責任的效果。

為健全、完善且順利推動產銷履歷制度，農委會已完成產銷履歷相關法制之作業、符合品質管理與國際安全標準的台灣版良好農業規範 (TGAP) 之制定、產銷履歷資訊查詢系統建置、賣場查詢機之設置、公正第三者認驗證制度之建立、以及退場機制之落實。至目前止已公告良好農業規範（ TGAP ）的農產品有 80 個品項，經 TAF 認證通過之驗證機構有暐凱等 10 家，並有 923 家農產品經營業者通過驗證（農糧產品 500 、水產品 175 、禽產品 199 、畜產品 49 ），累計驗證面積達 3790 公頃 。

產銷履歷制度採自願參與方式辦理，如有意願加入本制度行列之農產品經營業者，須先遵照 TGAP 規範進行各項操作達 3 個月，並將完整紀錄的履歷資料上傳資訊系統後，農產品經營業者即具備提出個別驗證申請的資格。通過驗證後，農產品經營業者所生產的產品即可使用本會 TAP 標章。農產品經營業者如認為個別驗證成本過高，可以嘗試擴大生產規模後再提出申請，或申請集團驗證。

有機農產品與 CAS 加工食品類各有其訴求重點，具獨特性；惟產銷履歷制度標章的申請所費成本、人力較高，農產品售價勢必墊高，將考驗消費者的接受度；而吉園圃標章驗證程序較為簡易，農民不必負擔驗證費用，有利產品行銷，農民與消費者接受度較高，故未來產銷履歷之推動將依照下列 3 個條件務實的慎選適當之農產品予以輔導： 1. 例如通路有保障且售價能反映成本者； 2. 外銷進口國家有要求者； 3. 食品有重大安全風險疑慮者。

五 . 建立外銷農產品整體品牌形象

食品安全是食品國際貿易最受重視的問題，也是最常見的技術貿易壁壘措施。近年來外銷農產品遭到拒絕之原因大部分是因藥物殘留的問題，國際上對藥物之使用及殘留標準因國而異，故從事農作物生產時須先遵守本國藥物使用之準則，外銷時又須符合輸入國之規定。農委會採取整合之外銷輔導措施，未來將以吉園圃、安全蔬果及 CAS 優良農產品作為台灣農產品形象標章在中國大陸、香港及新加坡等華人市場廣告建立台灣蔬果整體品牌形象。

積極輔導出口業者建立品牌，改善外銷產品包裝，及使用「台灣產品」證明標章，以樹立台灣國際品牌形象，協助我國農產品之外銷，同時加強下列工作：

六. 依國際衛生安全標準，適時修正農產品出口查驗法規作業

鑑於世界各國對食品安全日益重視，並對食品中藥物殘留標準不斷調降，我國須隨時密切注意，及時採取因應措施。如日本對進口農產品農藥殘留檢驗的規定即分三階段採樣，即海關、超市、上架後，除由厚生勞動省之檢疫所每年於港口倉庫抽驗，另於國內流通階段，如果菜市場及超市等地，亦會再針對進口農產品之部份予以抽驗，年約 30 萬件。另日本對輸入之農產品辨識係以國別為識別單位，即假設發生我國某類蔬菜輸日於任一流通階段經檢農藥殘留不符規定，即對我國有再輸入日本之該類蔬菜作同樣處分，提高抽檢比例，且要求我國政府提出改善說帖。此為日本與其他國家係以輸入業者、貿易商為管制對象有所不同。

原則上，每個國家均建立有其各項農產品藥物殘留之基準，故政府亦隨時蒐集該等資訊，編印成冊並登載於網路上，供各輔導單位、農友、輸出業者參考，方便輸出業與農友者間契約時有統一的用藥管理策略，避免因使用輸入國不允許之藥劑而造成蔬果退運之損失，甚而影響其他業者同類產品被實施逐批檢查的不利狀況。

陸 . 結 語

農產食品的管制體系是建立在科學原理及標準基礎上，並包含在食品鏈的各個環節。我國如要打造一個紮根現在、關懷未來、佈局世界的現代化農業，必須發揮台灣農業的科技優勢與經濟地理條件，以與世界接軌的雄心，輔導農民以現代化經營觀念，供應品質穩定、安全衛生的農產品，同時重視永續經營與生態環境保育。

有效的「農產品安全管理體系」除對國內消費者健康和安全的保護至為重要，在確保其農產品進入國際市場、符合先進國家的規定，該體系亦同樣重要。全球食品貿易的嶄新環境促使進口國和出口國均要履行重要的義務，加強各自食品管制的體系，實施並強化風險管理的食品管制策略。

台灣農業未來的基本發展方向是「健康、效率、永續經營」。「健康」 就是 照顧國內外消費者的健康，是第一順位，只有消費者信任食品衛生、安全，農業才會有前途。農委會目前各項安全農業措施均有其特性與差異，可同時並行；惟須落實管理，建構完整的安全農業體系，才能朝向建設無毒農業島的策略邁進。各項措施要能讓農民及消費者有所依歸，並兼顧到兩者之利益，在政策的執行過程中亦需要有更多的溝通與討論，並由國際與國內市場的宏觀角度進行相關課題的檢視，取得共識，作為打造安全農業政策之堅實後盾 ， 帶領台灣的農業邁向新的里程碑。