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 20131127 糧食平準基金設立之沿革及其成效(89)

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roy1107
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發表主題: 20131127 糧食平準基金設立之沿革及其成效(89)   周三 11月 27, 2013 2:06 pm

 (歷史期刊資料,內容僅供參考)
農委會農糧行政科 王月華
壹、 前言
  「糧食平準基金」之設置乃因民國62年發生能源及糧食危機,國內糧價暴漲,鑒於掌握糧食生產之重要性,加上當時農民所得偏低及稻米生產逐年減少等因素,政府遂於民國63年由行政院核撥特別預算30億元,設立基金,初期是以生產成本加兩成利潤作為保證價格收購農民稻穀,以確保糧源穩定糧價及保障農民基本收益。
基金設置以來,確已達成上述設立目標,惟因長期以來收購價格均高於市價,且歷年來又因財政困難而未編足預算,年度收購資金不足部分,均由基金以借貸方式支應,25年來貸款加利息,累積短絀已近千億元。為解決糧食平準基金巨額短絀之問題,農委會乃積極研擬改進方案,除為確保糧食安全與稻農收益,而繼續辦理稻穀保價收購制度外,將配合相關農業政策,降低公糧收購量,並適度調降安全庫存,以減輕每年之預算需求。對於基金債務之償還,則建議以分年編列預算償還之方式,來減輕債務利息負擔。
由於「糧食平準基金」已失去「平準」功能,政府相關單位將建議行政院裁撤基金,稻穀保價收購所需資金,改以編列年度公務預算方式支應。值此基金即將功成身退之際,本文僅就糧食平準基金設立之沿革及其成效略做陳述。

貳、 糧食平準基金設立之沿革
一、 設立之背景

  民國38年至60年間,政府為掌握糧源穩定糧價,而實施肥料換榖制度,本制度的實施確實掌握了絕大部分的稻米(詳附表),民國55年度達最高峰,掌握之數量為46.4萬公噸糙米。其後,隨著肥料換榖比率之逐年降低,政府所掌握之稻穀數量也隨之減少,肥料換榖制度於民國62年度廢止後,隔年政府所掌握之公糧僅22.8萬公噸糙米,已不足供應當年軍公教糧之所需(約需25萬公噸糙米)。當年國內稻穀生產受天然災害影響而供應不足,又適逢國際糧食危機,使得國內稻米供需嚴重失調,糧價暴漲。政府鑒於掌握糧食生產之重要性,加上農民所得偏低及稻米連續5年減產等因素,而鼓勵稻米增產,並由行政院核撥特別預算30億元設置糧食平準基金,實施稻穀保價收購制度,以維護農民收益,促進稻米生產,穩定糧食供需。

二、基金運作之依據

  行政院於63年2月26日宣佈撥出30億元,設置糧食平準基金後,即由財政部訂定「糧食平準基金設置辦法」、「運用糧食平準基金收購稻米實施辦法」及「糧食平準基金收支保管及運用辦法」,報奉 行政院於同年3月28日核定實施。該等辦法原規定由財政部、經濟部、農復會、行政院主計處、秘書處及台灣省政府代表,組成基金管理委員會來管理基金,由財政部代表為召集人,並由前台灣省政府糧食局負責執行。後經行政院於75年6月23 日及87年9月7日兩度修正「糧食平準基金收支保管及運用辦法」,其中管理委員會之組成,農復會改成農委會,並以農委會為基金之主管機關。糧食平準基金之資金來源,主要為政府核列預算撥給、基金運用所孳生之利息及利潤與其他經核定之收入;基金之用途除收購或輸入稻穀、稻米及其他經核定之糧食外,早期尚包括為增產糧食而必須採購之其他物資,其價款及必要費用之支付。而前省糧食局為維護農民收益,鼓勵農民增產稻米,經奉准自63年第一期起,即運用糧食平準基金,辦理稻穀收購及免息生產貸款業務。

三、 保價收購方式之演變

  稻穀保證收購價格原係按當期稻穀之預估生產成本加兩成利潤而訂定,並於每期稻作種植時提前公布。其收購方式因歷年生產及收購之實況,而有以下階段性改變:

(一)無限量收購階段(民國63年一期至民國65年一期)

  本階段中,凡農民生產之稻穀,自願依政府收購價格出售者,政府均予收購,數量不受限制。由於收購價格(最初為每公斤10元)較市價高,激發農民繳售意願,政府收購量由63年度之49.8千公噸糙米,增加至64年度為184.2千公噸糙米,65年度為300.6千公噸糙米,短期間即達成掌握糧源之目標。

(二)餘糧收購階段(民國65年二期)

  由於政府收購價格高於市價甚多,加上稻穀連年豐收,無限量收購逐漸造成嚴重之倉容壓力,因此為減輕政府財政負擔,乃分縣市個別計算農戶餘糧標準,就其餘糧範圍辦理收購,每公頃收購數量在1,500至3,000公斤之間。

(三)計劃收購階段(民國66年一期迄今

  由於各地倉容量不同且收穫量不一,餘糧收購方式已造成不公平現象,因此乃改採計畫收購方式辦理。最初按當期計畫收購總量,除以當期稻作面積,規劃每公頃收購稻穀數量為970公斤,每公斤收購價格為11.5元。目前一期作每公頃計畫收購數量為1,920公斤,二期作每公頃計畫收購數量為1,440公斤,每公斤收購價格為21元。

(四)計劃與輔導收購並行階段(民國67年一期迄今)

  67年初由於稻穀持續豐收,產地價格跌至成本以下,政府乃採取緊急措施,以稍高於市價之價格,輔導農會收購餘糧。最初收購數量並無限制,收購價格亦隨市價機動調整,執行初期確實發揮穩定榖價之功能。惟執行多年後,問題一一浮現,自民國75年一期起,乃將輔導收購數量固定為一期作每公頃850公斤,二期作每公頃500公斤,每公斤收購價格為15.8元。目前輔導收購一期作每公頃收購數量為1,200公斤,二期作每公頃收購數量為800公斤,每公斤收購價格為18元。

參、 糧食平準基金設立之成效
一、 確保糧源方面

  由於政府以高於市場價格收購農民稻穀,農民收益得以保障,而激發種稻意願。政府所掌握之稻穀從63年度之23萬公噸,提高至73年度達99萬公噸,其後雖因稻田轉作計畫之推動而逐年降低,惟因繼續辦理稻穀保價收購制度,至本(88)年9月底公糧庫存量仍達61萬公噸,足供軍糈民食之所需,已達成掌握糧源之目標。

二、 穩定糧價方面

  稻穀收穫極具季節性,在盛收期農民急於出售稻穀獲取資金之情況下,政府若未辦理收購,市場榖價將大幅滑落。基金設置以後,在64年間,榖價最高與最低月份相差僅5.4﹪,較過去6年平均高低價差18.3﹪為低,已幾乎看不出季節性之變動。目前盛產期之榖價約維持在每公斤18元(輔導收購價格)上下之水準,價格尚稱穩定。

三、 確保農民收益方面


  為確保農民繳交稻穀後能迅速取得價款,依規定須於農戶繳交稻穀後3日內將價款交付農民。因此當盛收期,農民所繳稻穀數量超過收購預算經費時,為保障農民權益,均由基金先向行庫借貸支應,當稻穀撥售進帳或年度預算經費撥入時,再償還行庫。因此,透過基金之運作,農民可及時取得價款,安定其生活。本基金自63年至87年二期止,計收購農民稻穀1,509餘萬公噸,支付價款2,537餘億元,已達成保障農民基本收益之目標。

肆、 未來展望
  「糧食平準基金」之設置有其時代的任務,亦已圓滿達成其設置之目標,惟現今已失去價格「平準」功能,從其功能面及法源面考量,本基金實宜予以裁撤。
而稻穀保價收購政策仍是迄今最直接、最公平、最有效照顧農民之農業政策。

值此我國即將加入世界貿易組織,農業備受衝擊之際,尚不宜輕言廢除稻穀保價收購制度。因此,基金裁撤後,其債務宜納入中央公共債務內處理,以有效減輕債務利息負擔;所餘之公糧宜交由農委會代管,並繼續辦理公糧撥售及市場調節等事宜;年度稻穀保價收購所需資金,宜改以編列年度公務預算支應,並採糧食事業預算之方式運作,未來收購稻穀所需經費若超出預算經費時,則由農委會所屬其他基金,暫時提供資金借貸週轉,再於次一年度優先編列公務預算歸墊。如此,基金雖裁撤,收購稻穀之資金操作仍能繼續維持,財務調度亦能擁有適度之彈性,農民權益也能獲得確保,安全存糧亦能靈活推陳。
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