20131126 從美國農業角度探討2011年糧食價格飆漲原因(237)

　(歷史期刊資料，內容僅供參考)
駐美代表處經濟組副組長 林麗芳

前言

　　根據國際貨幣基金組織（ IMF ）所公布之糧食指數數據顯示， 2011 年之全球糧食價格如同 2008 年般再度飆漲，尤其是玉米及部分農產品，價格甚至超過 2008 年，創下歷史上新高紀錄。 國際糧農組織（ FAO ）預測 2011 年全球各國用於進口糧食之總支出達 1.29 兆美元，比 2010 年增加 21% ，也創下歷史最高紀錄。

　　由於 糧食價格高漲，必將引起通貨膨脹，衝擊各地區之經濟復甦，影響社會之安定，已成為全球重視之議題。 本文乃由美國農業之角度，分析糧食價格高漲原因，就其生質燃料政策、美國因應中國大陸黃豆出口之強烈需求、全球暖化氣候變遷、貨幣政策及市場經濟環境等議題，探討 2011 年糧食價格飆漲之原因，俾供國內制定糧食安全政策之參考。

美國積極推動生質燃料政策，減少對石油之依賴

　　由於石油價格高漲，為減少對石油之依賴，美國近年來積極推動生質燃料計畫，以玉米做為生質酒精之原料，在酒精脫水及相關生物技術發展成熟後，生質酒精產量迅速成長。 目前美國國內以 10% 生質酒精混合 90% 石化汽油之 E10 酒精汽油 ，及以 85% 生質酒精混合 15% 石化汽油之 E85 酒精汽油 為主要 生質燃料 產品。為 推動生質燃料計畫， 1978 年並制定能源稅法 案 ，對於 添加 10% 生質酒精之酒精汽油 減免 聯邦貨物稅； 1992 年制定能源法案，規定汽油添加 5.5% 生質酒精每加侖可減免 3.08 美分之貨物稅，而添加 7.7% 生質酒精每加侖更可減免 4.16 美分之貨物稅。此外， 美國政府並補助酒精提煉生產，對於酒精提煉業者每年提供約 60 億美元之補貼，使得玉米酒精之產業更炙手可熱。也因此 美國從 2006 年起，每年玉米使用量增加約 5,660 萬公噸，其中用於生產酒精者約每年增加 6,250 萬公噸，比每年整體使用量增加更多，過去 5 年美國玉米生產酒精成長之數量，占全球玉米生產酒精成長總量之 48% ，可見生質燃料政策在玉米糧食價格上，已扮演重要之角色。目前美國每年約在石化汽油中添加 125 億加侖生質酒精，依據 2007 年制定之能源自主安全法案，國會更立法要求在 2015 年，每年要在石化汽油中添加 150 億加侖之生質酒精。美國政府並規劃，未來要用生質酒精替代 20% 之汽油，如此則需要消耗美國至少 50% 之玉米產量，由於玉米是重要之飼料，大量使用玉米製造提煉酒精，將導致飼養業成本抬高，亦將會大幅提高糧食價格，導致世界糧食結構受到重大影響。

　　美國除了推廣生質酒精外，也重視生質柴油之發展與應用。 1990 年潔淨空氣法案與 1992 年能源法案，將生質柴油納入保護與推動，擴大生質柴油之市場需求； 1998 年能源法案，允許使用以 20% 生質柴油混合 80% 石化柴油之 B20 ； 2004 年通過生質柴油課稅優惠措施，每添加 1% 之生質柴油可減免 1 美分之聯邦消費稅，以獎勵柴油車轉而使用生質柴油。美國之生質柴油以黃豆為主要原料， 1999 年產量為 50 萬加侖， 2004 年已增加至約 3,000 萬加侖， 2005 年約為 7,500 萬加侖， 2006 年則已達到 1 億 4 千多萬加侖， 2011 年更達到 8 億 2 百多萬加侖，創下史上紀錄，生質柴油市場之快速成長，如同玉米生產生質酒精一般，明顯衝擊糧食市場價格。

美國黃豆出口因應中國大陸需求遽增

　　中國大陸自 1997/98 年間開始改變黃豆自給自足之政策目標，轉向追求飼料穀物，小麥及稻米之自給自足，造成中國大陸黃豆消費及進口量持續增加， 2005/06 年以來，中國大陸每年黃豆進口量更以倍數成長，每年進口量約成長 2,900 萬公噸，占全球黃豆進口量成長值之 90% 以上， 2010 年中國大陸黃豆 進口量增加 28.8% ，成為 5,480 萬公噸，占全球黃豆 貿易量之 50% 。 2008 年以來，中國大陸黃豆庫存約達其消費量之 23% ，占中國大陸黃豆進口總成長量之 40% ，顯示 中國大陸開始收購儲備黃豆， 建立其庫存之機制。根據美國農業部統計， 2010/11 年中國大陸由美國進口 2,444 萬公噸之黃豆，中國大陸已成為美國農產品之最大 出口市場，美國黃豆 58% 均出口至中國大陸。美國農業部並預估， 2011/12 年美國將出口 2,700 萬公噸黃豆至中國大陸。由於黃豆為中國大陸自給率最低之主要作物，有 7 成需求仰賴 進口 ，而中國大陸調低糧食進口關稅之可能性不高，國內肉類消費又成長，帶動飼料需求攀升，在全球糧食供給緊繃下，價格預期會持續高漲。

美國農地及糧食庫存失衡

　　前述美國生質燃料政策及中國大陸黃豆進口兩大需求，已明顯改變美國農業土地之生產種植規劃，也影響美國本身供應與需求平衡。 2005 年美國農地中有 1,610 萬英畝栽種玉米及黃豆，占玉米及黃豆總收穫面積之 11% 。 2010 年美國農地 4,650 萬英畝用於栽種生產酒精之玉米及出口中國大陸之黃豆，占全球玉米及黃豆總收穫面積之 29.4% ，其中玉米生產酒精由 2005 年之 780 萬英畝，增加至 2010 年之 2,370 萬英畝；黃豆則由 2005 年種植面積 830 萬英畝，成長至 2010 年之 2,280 萬英畝。由於美國實施土地保育計畫，農地使用面積改變很少，顯示大量增加之玉米及黃豆栽種面積，主要係由小麥、飼料穀物、棉花及油菜籽栽種面積而來。 2005/06 年美國玉米及黃豆庫存分別達 64 天及 57 天，而 2010/11 年玉米及黃豆庫存僅達各 20 天而已，致使全球糧食市場受到衝擊，農民明顯轉種黃豆及玉米，已造成糧食貿易市場欠缺彈性。

　　全球可耕作農地資源有限，隨著農業生產者針對市場需求，轉變栽種作物及其收穫面積，農地價格亦節節攀升。美國農地面積雖穩定，惟由低市場需求作物轉種高市場需求之黃豆、玉米等作物，農產品需求及市場價格波動變化大，在土地有限之前提下，搶種市場需求高之作物，易導致其他作物庫存暴跌，價格飆漲，供需仍嚴重失衡。

全球暖化氣候變遷 ， 牽動糧食價格

　　受到地球氣候暖化影響， 赤道降雨帶北移，原本不易降雨之地 發生乾旱 ，而不下雨之地卻有 洪澇，全球各地天然災害頻繁， 農地遭殃，農作物產量減少， 亦是糧食價格高漲之原因。

　　美國 2011 年遭受 12 次嚴重氣候災難，每次氣候災難農業損失 金額 超過 10 億美元，創下農業損失之歷史紀錄。南部及西南部各州如德州、奧克拉荷馬州、堪薩斯州之乾旱，均造成農業生產明顯減少。 其他 如 阿肯色州、伊利諾州、密西西比州、密蘇里州、田納西州及路易斯安那州等各農業州之農地及作物，受水災影響之總面積達 360 萬英畝，致全國種植之糧食作物受到嚴重衝擊。因此， 不斷爆發之惡劣天氣，將繼續成為影響糧食價格上漲之重要因素。

美元貶值，造成糧食價格上揚

　　糧食在國際市場上係以美元計價，此計價方式，使糧食與美元形成負關連性，美元貶值，糧食國際市場價格就上揚，反之，價格則跌落。美國為解決金融危機，再次實行量化寬鬆之貨幣政策，這對節節攀升之國際糧價，無異雪上加霜。美國超寬鬆貨幣政策，客觀上造成美元貶值之預期心理，也間接助長以美元計價之國際農產品價格飆升，尤其美國是糧食主要出口國，美元貶值，使美國農產品更具有競爭力，因此對全球所經歷之糧食價格高漲，有不可推卸之責任。

市場投機活動對糧食價格推波助瀾

　　一般而言，全球糧食供應量只要出現 3-5% 之波動，國際市場上之投機活動，就會把糧食價格波動放大到 10-15% 。 2008 年當美國政府推出生物能源計畫，規劃用玉米生產酒精，作為汽油之替代燃料時，就發現投機資本立即大幅拉升玉米及其他農產品需求預期，成為導致 2008 年糧價暴漲之重要原因。 2011 年糧食價格上漲，美國作為世界最主要糧食生產國和出口國，對於農產品貿易具有主導和調控之能力，當糧食之金融屬性大於其商品屬性，其結果可能是買不起糧食而不是糧食不足。

糧食價格高漲對我國之衝擊及因應

　　糧食價格高漲，對我國之衝擊，主要為影響國內民生物資之價格，以及糧食出口國限制出口措施，將影響我國大宗穀物之供給。目前我國糧食除了稻米達到自給自足外，其他如黃豆、小麥、飼料玉米等雜糧作物，幾乎完全仰賴進口，受國外影響甚大。因此，如何提高國產糧食自給率，是因應糧食價格很重要之課題。

　　我國於 2011 年 5 月 10-11 日召開「全國糧食安全會議」，擬定重要因應策略及措施，包括 國內糧食自給率在 2020 年提高至 40% ；活化休耕地之利用，增加糧食生產；海外農業生產投資布局，穩定大宗物資來源；訂定糧食安全風險管理及強化農地維護、農業用水有效利用等；以 善用國內閒置農地，鼓勵農民積極投入雜糧作物生產工作，降低進口依賴。未來應鼓勵國內農業試驗研究機構研發適合我國栽種且高產之大宗穀物品種，提高農民生產意願，並 落實 全國糧食安全會議 各項措施，方能免於 糧食價格高漲之威脅 。

結語

　　面對糧食價格高漲， 世界銀行與國際貨幣基金組織呼籲各國對糧食安全應積極採取因應措施。 許多國家採取包括強化糧食安全體系，維持合理庫存量，糧食儲備多元化，拓展海外農地，建立區域互助網，穩定糧食來源與價格，建立糧食產業鏈，避免糧食市場壟斷，透過基改作物提高糧食產量，加強國際糧食期貨市場監管，降低人為操控等措施，以期充分供應糧食，維持國家穩定。

　　糧食危機是一場「寂靜之海嘯」， 2008 年糧食價格上漲之原因，主要係能源價格上漲、生物燃料需求增長、 美元 貶值、出口限制所導致。這一波國際糧食價格大幅波動，也是由多種因素綜合造成，美國 作為世界最主要糧食生產國和出口國，其 生質燃料政策、農產品貿易及出口政策、金融貨幣政策及氣候環境等，則主導國際糧食市場價格。

　　我國屬於農產品進口國，面對國際糧食價格波動，金融、經濟、能源等危機，糧食進口風險逐日升高。為因應全球糧價高漲及糧食價格變動， 相關部會應充分溝通、協力合作，落實推動 「全國糧食安全會議」 各項策略及措施，穩定國內糧食供需及價格，當可 確保農業永續經營之糧食自給及糧食安全之總體目標。